دکتر حمیدرضا نایبی* در یادداشتی در روزنامه دنیای اقتصاد بر ضرورت غربالگری ساختار و تشکیلات دولت به منظور ارتقای بهره وری تاکید کرده است.
سازمانها به مثابه سیستم‌های باز ممکن است در صورت عدم اصلاح مستمر در طول زمان دچار افت شدید عملکرد شوند و بدون آنکه متوجه باشند، تبدیل به نهادهای ضدتوسعه شوند که در این صورت، غربالگری تنها چاره کار است.
در این روزگار، عناوین برخی سازمان‌های دولتی به گوش مردم می‌خورد که بسیار اسامی بامسمایی هستند و مردم می‌توانند از آنها توقعات زیادی داشته باشند، اما در عمل، هیچ اثر قابل‌توجهی از آنها در افکار عمومی به جای نمانده است. ممکن است این دسته از سازمانها برای ذی‌نفعان دیگر مانند دولت و دستگاه‌های حکومت فوایدی داشته باشند، ولی صرفا با توجه به عناوین آنها برای مردم هم توقعاتی ایجاد می‌شود که بدون پاسخ مانده‌اند.
سازمان ملی استاندارد، سازمان حمایت از حقوق مصرف‌کننده و تولیدکننده، مرکز ملی رقابت، سازمان امور شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران، سازمان مدیریت بحران و مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری و... اینها چند نمونه از تعداد بالای دستگاه‌های دولتی هستند که گویا هر کدام بنا به اراده مسوولان وقت و متناسب با مقتضیات آن زمانه در برهه‌ای از تاریخ تاسیس شده‌اند، اما به مرور زمان به ورطه فراموشی سپرده شده و در همان تاریخ خود جا مانده‌اند. ممکن است مقتضیات زمان تغییر کرده باشد یا راهکارها و نهادهای موثرتری پا به عرصه ظهور گذاشته باشند که جایی برای فلسفه وجودی آن سازمانها باقی نگذاشته باشد. برخی دیگر هم نتوانستند همگام با تغییر مقتضیات زمانه تحولات مناسب در خود ایجاد کنند و در طول زمان متروک شده‌اند و برخی دیگر هم با وجود پابرجا بودن مقتضیات، به‌دلیل عملکرد بسیار ضعیف یا جدایی موسسان آن به مرور زمان اعتماد و توجه دولت و مسوولان را از دست داده‌اند.
به‌عنوان مثال مردم از سازمان ملی استاندارد می‌توانند این توقع را داشته باشند که نشان ملی استاندارد، اقبال عمومی بالایی پیدا کرده باشد و اگر کالایی فاقد برچسب باشد، اخطار به مردم بدهند که مردم از خرید آن صرف‌نظر کنند تا حقوق آنها ضایع نشود. احتمالا از مرکز ملی رقابت انتظار می‌رود اجازه دهد رقابت‌های سالم حتی بین تولید داخلی و خارجی در تولید محصولات مصرفی استراتژیک شکل بگیرد تا در حقوق مردم اجحاف نشود. از سازمان مدیریت بحران احتمالا توقع می‌رود کشور همواره آماده هر نوع بحران و بلایای طبیعی باشد تا به بهترین شکل ممکن با استفاده از تمام ظرفیت‌های کشور با بحران مقابله شده و حتی پس از مقابله با بحران دوران عادی‌سازی زندگی تسریع شود یا از سازمان ملی بهرهوری ایران احتمالا انتظار می‌رود که عموم مردم، کسب‌وکارها و ادارات دولتی با مفاهیم و روش‌های ارتقای بهرهوری آشنا شده و با پیشرفت زمان با فنون جدیدتری آشنا شوند.
درحالی‌که قدمت برخی از این تشکیلات از ۲۰ سال تا بیش از ۶۰ سال است، باید این سوال را مدنظر قرار داد که کدام‌یک از این انتظارات برآورده شده است. درحالی‌که برخی از تشکیلات دارای قانون تاسیس مصوب مجلس هم هستند و بعضا قانون‌های مکمل بعدی مانند «قانون تقویت و توسعه نظام استاندارد کشور» را هم به‌عنوان پشتوانه خود دارند. برخی دیگر، مدام از این دستگاه به دستگاه دیگری دست به دست شدند و بی‌ثباتی شدیدی را در سطح ریاست دستگاه تجربه کردند و بعضا ردپاهایی در قوانین برنامه توسعه دارند، مانند سازمان ملی بهرهوری ایران.
به‌نظر می‌آید که رها کردن این سازمانها به حال خود و ادامه فعالیت آنها به شکل فعلی نه تنها فایده‌ای برای کشور ندارد، بلکه به‌دلیل رکود سازمانی پیش آمده و همچنین به‌دلیل جایگاه حاکمیتی که دارند، مانع شکل‌گیری حرکت‌های مثبت بیرونی نیز می‌شوند و با توجه به اینکه دور از انظار قرار دارند، بعضا تبدیل به حیاط خلوت شده و ممکن است به فساد نیز مبتلا شوند.
این واقعیت قابل‌تعمیم است به برخی از خدمات دستگاه‌های اجرایی که در زمانی به موجب مقتضیات تاریخی شکل گرفته‌اند، اما به مرور زمان از ارزش افزوده واقعی آنها برای ذی‌نفعان کاسته شده است.
به‌عنوان مثال در یکی از جلسات ارزیابی جایزه دولت الکترونیک از رئیس دستگاهی سوال شد که «این خدمات را به چه کسی ارائه می‌دهید؟» و رئیس آن دستگاه پاسخ داد: «به هر کسی که این خدمات را بخواهد»، یعنی رئیس دستگاه هنوز نمی‌داند برای چه کسی یا چه دستگاهی این خدمات را ارائه می‌دهد!
البته عکس این حالت هم مصداق دارد، به این صورت که مردم تا حدی در انتظار یک کارکرد برجسته از دستگاهی می‌مانند و موفق به بهره‌مندی از آن نمی‌شوند که همین وضع موجود را می‌پذیرند، مانند «وزارت آموزش و پرورش» که در واقع عمدتا وزارت «آموزش» است و نه «پرورش» و این موضوع مورد اعتراف مسوولان دستگاه مربوطه نیز هست. یا مثال دیگری در این زمینه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی است، اما سرمایه اجتماعی ایران که دستاورد یک فرهنگ قوی با روابط اجتماعی محکم بوده، رو به کاهش گذاشته است و کشور شاهد انحراف دائمی شاخص‌هایی چون رشد اقتصادی، سرمایه‌گذاری، اشتغال و بهرهوری از برنامه‌های مصوب به‌عنوان کارنامه نظام برنامه‌ریزی و توسعه کشور است.
چاره کار چیست؟
شکل‌گیری این دسته تشکیلات در زمان وفور منابع کشور ایجاد اشکال نکرده است، اما هم اکنون که شرایط مالی دولت اصلا مناسب نیست و احتمالا با کسری بودجه قابل‌توجه روبه‌رو خواهد شد و بودجه عمرانی که باعث تحریک کار در بخش‌خصوصی و توسعه کشور می‌شود، صرف هزینه‌های جاری دولت می‌شود، بررسی جدی این موضوع حائز اهمیت است.
امکان شناسایی این دسته سازمانها در نظام ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی، محور استقرار نظام ارزیابی عملکرد و معیار «ارزیابی عملکرد راهبردی» پیش‌بینی شده است. غربالگری مجدد دستگاه‌های اجرایی از «برنامه راهبردی» آغاز می‌شود و اگر دستگاهی فاقد برنامه راهبردی مصوب باشد، در ردیف دستگاه‌های دارای شرایط احراز غربالگری قرار می‌گیرد. قلب برنامه راهبردی تنظیم «بیانیه ماموریت و چشم‌انداز» است و قلب تبیین ماموریت یک دستگاه دولتی «تحلیل ذی‌نفعان» است که متاسفانه بسیار نامنظم و پراکنده توسط دستگاه‌های اجرایی انجام شده است. جالب است که به موجب ماده یک آیین‌نامه اجرایی مواد ۸۱ و ۸۲ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۴ فروردین ۱۳۸۹، کلیه دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مکلف به تدوین برنامه راهبردی خود هستند، اما پس از ۱۰ سال هنوز عملکرد اکثر دستگاه‌های اجرایی در این رابطه از نظر سازمان اداری و استخدامی کشور «ضعیف» ارزیابی شده است.
از نظر نگارنده، نخستین گام اصولی تحول اداری اتفاقا همین اقدام به تدوین برنامه راهبردی بوده، زیرا در ابتدا ضروری است قلمرو و ابعاد عملیات دستگاه مشخص شده و سپس نسبت به بهینه‌سازی منابع و عملیات اقدام شود.
آیا وقت آن نرسیده که یک غربالگری جدی و فشرده حداکثر دو تا سه ماهه از دستگاه‌های اجرایی کشور فاقد برنامه راهبردی یا برخوردار از ارزیابی عملکرد ضعیف راهبردی همراه با اولویت قرار دادن دستگاه‌های اجرایی سطوح بالاتر در دولت و با بهره‌گیری از قضاوت مجلس، تشکل‌ها و نخبگان کشور انجام پذیرد؟ در این صورت لازم است همه دستگاه‌های اجرایی با تهیه برنامه راهبردی به این چند سوال پاسخ دهند و نسبت به یکی از چهار گزینه حفظ یا ارتقای درجه تشکیلاتی، تقویت و ادغام در سازمان قوی‌تر، تنزل درجه تشکیلاتی یا انحلال آنها تصمیم‌گیری شود.
پرسش‌های اصلی از سازمانها برای رسیدن به هدف به این شرح هستند:
۱- ذی‌نفعان اصلی آن دستگاه درحال‌حاضر و آینده کدامند؟
۲- دقیقا کدام نیازهای حال و آینده ذی‌نفعان را برآورده می‌کنید و چگونه؟
۳- تشخیص و پیش‌بینی این نیازها و مشکلات را چگونه انجام می‌دهید و چگونه به راه‌حل مناسب برای رفع نیاز دست می‌یابید. اطمینان دارید که این بهترین پاسخ است که باید فقط توسط آن سازمان انجام پذیرد؟
۴- چگونه مطمئن می‌شوید که پاسخ نیازهای ذی‌نفعان خود را داده‌اید و دیگر سازمان‌های مرتبط در داخل یا خارج از دولت نمی‌توانند نیازها را بهتر از آن دستگاه برآورده کنند؟
۵- به‌طور مشخص بیان کنید که در اثر فعالیت‌های شما چه منافعی نصیب ذی‌نفعان شده است که در صورت فقدان آن دستگاه اصلا حاصل نمی‌شد و نظر ذی‌نفعان در این ارتباط چیست؟
رکود سازمانی و خارج شدن از ماموریت قاعده طبیعی و متعارف سیستم‌های فنی و اجتماعی از جمله «سازمانها» است. مداخله قهری برای برطرف کردن رکود و افت عملکرد در دیگر محیط‌های فنی و اجتماعی مشهور و متعارف بوده، هرس کردن در کشاورزی، باگ‌زدایی software debugging در مهندسی نرم‌افزار، حجامت در بدن انسان و تعمیرات اساسی در کارخانه‌ها و تاسیسات صنعتی و تولید انرژی (plant overhaul) از جمله موارد قابل ذکر است.
به‌منظور جلوگیری از رکود و افت کارآیی و خروج دستگاه‌های اجرایی از ماموریت خود و همچنان سرآمد ماندن در طول زمان، جا دارد قانونی وضع شود تا هر ۱۰ سال یک‌بار یک غربالگری راهبردی در کل دولت انجام پذیرد و برحسب وضعیت شدت پابرجایی نیازها و کفایت پاسخگویی دستگاه‌ها در مورد هر دستگاه یکی از چهار تصمیم زیر اتخاذ شود:
۱- نیاز همچنان موجود بوده یا بیشتر شده و کفایت پاسخگویی هم افزایش یافته است. لازم است تشکیلات دستگاه مربوطه به همان تناسب ارتقا یابد و بعضا دیگر تشکیلات مرتبط در آن ادغام شود.
۲- نیازها پابرجا بوده یا افزایش یافته است، اما، پاسخگویی کافی نباشد. ارتقای درجه تشکیلات یا ادغام دستگاه در دیگر دستگاه‌های قوی‌تر قابل‌تصمیم‌گیری بوده، زیرا ممکن است در طول زمان یک دستگاه اجرایی دیگر به وجود آمده باشد که این نیاز را بهتر برآورده سازد که در این‌صورت تجمیع دستگاه‌های مرتبط و ادغام ضعیف‌ترها در دستگاه قوی‌تر به صلاح است.
۳- نیاز کاسته شده و کفایت پاسخگویی حفظ یا زیاد شده باشد. اگر بخش غیردولتی هم در طول زمان تقویت شده و قادر به تامین نیازها شده باشد، در این‌صورت تنزل درجه تشکیلاتی قابل‌توصیه است.
۴- نیاز رو به کاهش گذاشته و کفایت پاسخگویی رو به کاهش گذاشته باشد. اگر در این مدت بخش غیردولتی برای تامین نیاز مجهز و توانمند شده باشد در این صورت انحلال دستگاه گزینه در پیش رو است.
اگر با مطالب این یادداشت موافق باشید و در صورتی که عزمی به انجام این کار جزم شود، بدون تردید سازمان اداری و استخدامی کشور یگانه مسوول در دولت است برای اجرای «غربالگری راهبردی ساختار و تشکیلات دولت بر پایه ارزیابی راهبردی».
* رییس کمیته برنامه ریزی انجمن بهره وری ایران
