اعتیاد به نابهره‌وری در بودجه‌ریزی کشور

دکتر حمیدرضا نایبی، پژوهشگر حوزه های مدیریت، بهره وری و برنامه ریزی در تحلیلی ضمن بررسی جایگاه بهره وری در بودجه 1404 و اشاره به سه راهبرد اثربخشی دولت یعنی کاهش مداخلات، افزایش مداخلات یا افزایش سازگاری درونی مجموعه مداخلات این پرسش را مطرح کرده که کدام راهبرد بایستی در دستور کار دولت در بخش های اقتصادی قرار بگیرد؟

اوایل دیماه ۱۴۰۳ این خبر منتشر شد که هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام، رشد اقتصادی، بهره‌وری و کنترل تورم در بودجه ۱۴۰۴ را منطبق با سیاست های کلی برنامه هفتم ندانست.

بر اساس گزارش کمیسیون اقتصادی، برآورد نرخ رشد اقتصادی در بودجه سال آینده ۲/۸ تا ۳/۲ درصد است که با سیاست‌های کلی برنامه هفتم که رشد اقتصادی ۸ درصد را هدف گذاری کرده است، انطباق ندارد و بودجه ارائه شده، رشد اقتصادی مورد نظر سیاست‌ها را برآورده نمی‌سازد.

همچنین این بودجه، سهم ۳۵ درصدی بهره‌وری در رشد اقتصادی را محقق نمی‌کند. در موضوع کنترل تورم نیز اعضای هیئت عالی نظارت، به عدم انطباق بودجه ۱۴۰۴ با بند ۲ سیاست‌های کلی برنامه هفتم رای دادند. تمام این موارد از انحراف نظام بودجه ریزی کشور از وضعیت مطلوب و مورد انتظار به عنوان شاهدی بر نا اثربخشی دولت حکایت می کند.

اقتصاد ایران به دلیل تحمل درازمدت شرایط نامتعارف دچار اعتیاد به برخی خصوصیات نامتعارف شده است و از جمله «اعتیاد به نابهره وری»؛ تورم، فساد اداری، تحریم، قد کشیدن خصولتی ها، ناترازی ها، محیط نامساعد کسب و کار و ناکارایی بازارهای کار و سرمایه در بیست ساله گذشته از جمله شرایط نامتعارف است و در نتیجه پایداری درازمدت این شرایط نامتعارف، کارکردهای مورد انتظار در سطح کسب و کارها و حکمرانی کشور هم دچار اختلال شده است.

در سطح کسب و کار موضوعاتی چون گسترش اشتغال و اقتصاد غیر رسمی، کوچک شدن اندازه کسب و کار، کم اثر شدن ویژند (برند) ها و محرومیت از مزایای اقتصاد مقیاس و تولید بدون کارخانه، بی معنی شدن اصول حکمرانی شرکتی، روابط کارگری-کارفرمایی ضعیف، جبران خدمات غیر مکفی و ورود و خروج سریع نیروی کار، تقسیم غیر منطقی سود به جای ذخیره گیری برای توسعه کسب و کار، رکود شدید خدمات مشاوره مدیریت به جای برون سپاری حداکثری خدمات مدیریت و غفلت از اقدامات نگهداشت تجهیزات که منجر به فرسودگی دارایی های ثابت مولد شده به طوریکه هم اکنون توان مالی لازم برای بازسازی تجهیزات در برخی صنایع سنگین وجود ندارد در حالیکه همگی موضوعات بدیهی و از پیش پذیرفته شده در یک اقتصاد سالم و متعارف است.

یکی دیگر از آفات پایداری شرایط نامتعارف، به وجود آمدن ناکارآمدی حکمرانی دولت است، برخی سازمان ها و نظام های مدیریتی دولت به جا مانده از قدیم است که شاید شکل گیری آنها در یک دوره زمان معنی دار بوده ولیکن در حال حاضر یا نیازی به آنها نیست و یا اینکه مستلزم مهندسی مجدد و بازآفرینی کامل می باشند که انشاءالله این موضوع در بازنگری تشکیلات کلان دولت مورد توجه سازمان اداری و استخدامی کشور قرار خواهد گرفت.

«نظام برنامه ریزی» یکی از نظام ها می باشد که در طول زمان اثربخشی خود را از دست داده است، اینکه در برنامه های توسعه رشد تولید ۸ درصد هدف گذاری می شود ولی عملکرد بلند مدت ۱ تا ۲ درصد می گردد، یا اینکه بنا بر گزارشات دیوان محاسبات کشور در حدود یک سوم احکام برنامه توسعه ششم اجرا شده و در حدود یک چهارم آیین نامه های اجرایی قانون بودجه ۱۴۰۲ در موعد مقرر به تصویب می رسد خود گواه این امر است.

با وجود آنکه نسبت «هزینه های مصرف نهایی دولت» به «تولید ناخالص داخلی (به قیمت پایه و ثابت ۱۳۹۵)» از سال ۱۳۹۲ به بعد در محدوده ۱۴ تا ۱۶ درصد ثابت مانده و کمی بیشتر از نصف آن مصروف خدمات فردی (خدمت گیرنده فردی دارد مانند آموزش، بهداشت، بهزیستی) و مابقی مصروف خدمات جمعی دولت شده است (خدمت گیرنده جمعی دارد مانند اعمال ضوابط و مقررات، سیاست گذاری و تأمین امنیت) ولیکن ضریب همبستگی «هزینه های نهایی دولت» با «بهره وری نیروی کار» بسیار نگران کننده است، در دوره ۱۳۹۲ تا ۱۴۰۲ ضریب همبستگی «هزینه های مصرف نهایی دولت – خدمات جمعی» با «بهره وری نیروی کار (منهای نفت و گاز)» ۵۸- درصد و با بهره وری عوامل کل TFP (منهای نفت و گاز) ۶۴- درصد به دست آمده است!

به بیان دیگر فعالیت های حاکمیتی دولت منجر به سرکوب بهره وری نیروی کار یا همان «مولد سازی نیروی کار» و بهره وری عوامل کل یا همان «نوآوری و تحول آفرینی» شده است و با افزایش هزینه های دولت خسارت بیشتری بر اقتصاد وارد خواهد شد. در تفسیر این اعداد برخی فرضیات به شرح زیر مطرح می گردد.

فرضیه ۱: تأثیر اقدامات بازدارنده دولت بیشتر از اقدامات پیش برنده بهره وری می باشد. در اینصورت بایستی دولت به اصل سازگاری مجموعه تصمیمات خود توجه کند که این موضوع بر عهده دفتر دولت و سازمان های ستادی و معاونان رئیس جمهور می باشد.

فرضیه ۲: مداخلات دولت در بخش های از اقتصاد نا به جا است و بازار و بخش فعال اقتصاد به تنهایی قادر به اداره خود می باشد و لازم است این مداخلات حذف گردد و منابع مالی صرفه جویی شده مصروف بازسازی و نوسازی کسب و کارهای اقتصاد خصوصی گردد.

فرضیه ۳: مداخلات دولت در موضوعاتی به جا است اما به اندازه و یا با دقت کافی نیست. در اینصورت لازم است بر شدت و دقت مداخلات افزوده گردد.

یک مثال از ضرورت بازنگری در نحوه بودجه ریزی کشور

در جدول ۷-۲ بودجه ۱۴۰۳ فهرست بلندی از سنجه های عملکرد خروجی های اصلی دستگاه های سیاست گذار ذکر شده است و در بهترین حالت بودجه عمومی کشور برای اصابت به این خروجی ها تخصیص داده می شود اما دریغ از سهم شاخص های بهره وری در بین آنها. در این جدول از بین ۲۵۹ سنجه ذکر شده، کمتر از ۱۰ مورد ماهیت بهره وری دارد و مابقی عمدتا از جنس ستانده دستگاه می باشد که بعضاً هم فاقد سنجه های دقیق است و ساز و کار حصول اطمینان از تحقق آنها توسط سازمان برنامه و بودجه هم مشخص نیست، برخی سنجه های مرتبط با بهره وری به این شرح است:

وزارت آموزش پرورش
ارتقای کیفیت خدمات آموزشی و پرورشی برای ۱۶ میلیون دانش آموز (یک سنجه نادقیق، یک هدف خیلی کلی)

وزارت نیرو
افزایش میانگین بهره وری (راندمان) نیروگاه های حرارتی ۱ واحد درصد
میانگین بهره وری (راندمان) نیروگاه های جدید ۵۵ درصد

وزارت جهاد کشاورزی
افزایش بهره وری واحد سطح ۱۰ درصد تا پایان ۱۴۰۳

معاونت علمی و فناوری
میزان فروش محصولات فناوری در زمینه های اولویت دار ۸ هزار میلیارد ریال

وزارت عتف
افزایش طرح های تقاضا محور ۱۰ درصد

وزارت صمت
ارتقای بهره وری معادن ۲۵ معدن!!

بنا بر گزارش مرکز پژوهش های مجلس ۵۷ درصد احکام بودجه ۱۴۰۴ با برنامه هفتم پیشرفت تطابق ندارد و لذا از هم اکنون می توان انتظار انحراف هفتمین برنامه را داشت معذالک از آنجا که برنامه هفتم از چگالی بالای احکام بهره وری برخورد می باشد، شایسته است دولت و مجلس شورای اسلامی نسبت به محتوای این جدول در بودجه ۱۴۰۴ و سال های بعدی دقت ویژه داشته باشند و همسو سازی بودجه ریزی عملیاتی با بهره وری موضوع بسیار مهمی است که می تواند در نظام ملی ارتقای بهره وری (بند ب ماده ۱۱۱ برنامه هفتم پیشرفت) مورد توجه قرار گیرد و اخذ تأییدیه سازمان ملی بهره وری پیرامون اهداف کمی بودجه ریزی عملیاتی الزام آور گردد به همراه ارسال گزارش نظارتی سازمان برنامه و بودجه به سازمان بهره وری پیرامون میزان تحقق آنها و ارائه پیشنهاد اقدام اصلاحی توسط سازمان ملی بهره وری ایران.